Получатели бюджетных средств, их права и обязанности. Получатели бюджетных средств Получателем бюджетных средств может быть
Почему "ни автономные, ни бюджетные учреждения не являются получателями бюджетных средств"? Например, ст. 254. Лицевые счета бюджетных средств (Бюджетный кодекс РФ) указывает: 1. Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств (далее - лицевые счета), открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. 2. На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель, либо получатель этих средств, в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета. На лицевом счете находятся именно бюджетные средства. Если договоры заключаются не за счет субсидий, тогда нужно применять правила по авансовым платежам с указанием на 30% аванса и 70% после исполнения договора? И как понять, на конкретный договор субсидии распространяются?
Ответ
Ни автономное учреждение, ни бюджетное не являются получателями бюджетных средств. Объясняется это следующим образом. В БК РФ даны определения, которыми необходимо руководствоваться при применении бюджетного законодательства. Согласно определению «получателей бюджетных средств» ни бюджетное, ни автономное учреждение получателем средств не являются, потому что в перечне получателей такие учреждения не указаны. Это касается всех случаев применения бюджетного законодательства. То есть не имеет значения идет ли речь о расходовании субсидий или иных средств.
Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист» .
Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе
В целях настоящего Кодекса применяются следующие понятия и термины:
получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом*.
Формально существует определение получателя в БК. Его точки зрения, получатель как участник бюджетного процесса: орган власти и управления, учреждение , кот имеет право на принятие и исполнение бюджетных обязательств . Принятие обязательств происходит через ГП договор (или гос контракт) под выделенные ему бюджетные средства.
Ранее в БК было указание, что получателем может выступать и иная организация . Сегодня это осталось лишь в подзаконных актах. То есть для разных целей в ряде случаев получатель трактуется по-разному. К примеру, приказы Минфина от 25.12.08 употребляет термин ʼʼпрямой получатель средствʼʼ. В самом БК сказано, что ʼʼРосатомʼʼ может осуществлять полномочия получателя, хотя не является органом гос власти и бюджетным учреждением.
Существуют и еще иные получатели: получатели за пределами РФ. Проблема признания в качестве получателей обособленных подразделений бюджетных учреждений . Ранее существовала проблема рассмотрения публ-правовых образований как получателей.
Ст 289: нецелевое использование бюджетных средств. Оно может выражается в направлении на цели, не соответствующие … иным правовым основаниям. Тем самым не рассматривается ли в качестве получателей ден средств получателей субсидий, бюджетных кредитов?!
Минэкономразвития от 7 сент 2009: негос учреждение не может наделяется статусом получателя. А иногда налоговые льготы устанавливаются получателем бюджетных средств.
Полномочия получателя:
1. принятие и исполнение бюджетной сметы – документ, кот устанавливает лимиты бюджетных обязательств. Иных доходов, кроме лимитов, у получателя и быть не может. Но в отношения бюджетных учреждений на сегодня сохраняется переходный период, когда учреждения имеют доход от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности с особым режимом использования. Проект закона О статусе бюджетных учреждений в развитие БК дает возможность законодателю данный режим в любой момент пресечь.
Через договоры в соответствии с ними исполняет обязательства под выделенные ему бюджетные средства.
2. обеспечивает результативность
3. вносит предложения по изменению росписи
4. ведет особым образом учёт , предоставляет отчетность
Тем самым категория получателя почти совпадает с категорией бюджетного учреждения. Но понятие учреждения дается самостоятельно в БК: это гос (муниц) учреждение , оказывающее гос (муниц) услуги на основании гос (муниц) задания за счёт средств бюджетной сметы .
Эти же положения распространяются на органы гос власти и органы управления гос внебюджетными фондами. Это имеет смысл, так как не все органы гос власти являются распорядителями , они только получают деньги, не имея подведомственных учреждений.
Особенности правового статуса. У бюджетных учреждений все операции должны отражаться в системе лицевых счетов . Для фед органов они открываются в органах фед казначейства , для бюджетных учреждений субъектов или МО возможны варианты (при наличии соглашения с фед казначейством – через органы федерации). Наличие счетов в др организациях – ответственность руководителей вплоть до уголовной. Субсидии и кредиты не предоставляются , так как порядок финансирования особый.
БК имеет ряд норм о бюджетных учреждениях при заключении ГП договоров. Это нормы БК, кот регулируют вопросы исполнения обязательств или их изменения в случае изменения лимитов . Подобные нормы используются при введении сокращения лимитов или по иным основаниям они уменьшаются. При невозможности исполнения ГП обязательства, должны быть согласованы новые условия ГП договора или гос контракта͵ и в данном случае контрагент может претендовать только на возмещение фактически понесенного ущерба , никакой упущенной выгоды.
Заключение договора и их оплата в рамках лимитов. У публ-прав образования в отношении долгов бюджетного учреждения возникает субсидиарная ответственность . Но публ субъекту этого не хочется => найти бы конструкцию, когда такой ответственности не будет… и вот она есть! О, чудо! При нарушении бюджетным учреждением порядка учета бюджетных обязательств санкционирования оплаты приостанавливается . Фед казначейство, получая копию договора от бюджетного учреждения, видит, что по этому договору кода бюджетной классификации крайне важно произвести расчет средств в соотв в лимитами. Публ субъект стремиться учесть все подлежащие оплате обязательства. И если данный порядок нарушается, то происходит приостановление санкционирования оплаты обязательства.
Другой механизм, который многими критикуется: нарушение бюджетным учреждением порядка заключения является основанием для признания этих договоров недействительными по иску главного распорядителя (распорядителя) . Попытка установить основание действительности исходя из наличия фин средств подвергается критике, ибо сделка не может зависеть от наличия ден средств на определенный момент времени.
В отношения доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности особый порядок на основании ФЗ № 63 от 26.04 2007. По ним составляется смета доходов и расходов. Используется на основании разрешения распорядителей. Смета составляется в разрезе кодов бюджетной классификации, даже для выдачи кредита собственным работникам. А если нет кода?! Тогда есть любимый код ʼʼпрочееʼʼ!
По ст. 38 БК целевое назначение означает, что соответствующие ассигнования и лимиты обязательств доводятся до конкретных субъектов. При этом указываются направления, в которых они будут потрачены. В качестве субъектов выступают главные получатели бюджетных средств. Рассмотрим далее особенности распределения лимитов обязательств и ассигнований, а также за нарушение действующего финансового законодательства.
Нормативная база
Решением/законом о бюджете определяется распределение ассигнований по каждому основному распорядителю. Это осуществляется в разрезе кодов подразделов, статей, разделов, классификаций затрат, отражающих направления финансирования. Нецелевое расходование бюджетных средств определяется в ст. 306.4 БК. В ч. 1 указано, что под ним следует понимать направление ассигнований и оплату обязательств, не предусмотренных в решении/законе, сметой, договором или другим документом, выступающим в качестве юридического основания для их предоставления.
Получатель бюджетных средств
Это уполномоченный орган, наделенный рядом специальных полномочий. В частности он вправе принимать/исполнять обязательства от лица публично-правового образования за счет ассигнований. Контроль над ним устанавливает распорядитель бюджетных средств. Структурой, принимающей/исполняющей обязательства, может выступать орган гос. власти, управления гос. фондом, местного самоуправления или территориальной администрации, казенное учреждение. Получатель бюджетных средств - это также казначейство. Оно находится на самом высоком уровне в иерархии При этом казначейство выступает и как основной распорядитель бюджетных средств.
Государственный сектор
Он выступает как первостепенный получатель бюджетных средств. Это означает, что структуры, входящие в его состав, несут ответственность за правильное распределение принятых ассигнований. В государственном секторе работают предприятия непроизводственных, народнохозяйственных производственных отраслей, а также предоставляющие общеобязательные услуги. Первые специализируются на удовлетворении ключевых потребностей населения. В частности такими предприятиями являются учреждения здравоохранения, образования, культуры и проч. Их финансирование осуществляется по сметам. В таких организациях непосредственный получатель бюджетных средств - это руководитель либо гл. бухгалтер. Аналогичные лица являются ответственными за принятие финансирования и на производственных предприятиях. Для руководителя и главного бухгалтера ключевой обязанностью в финансовой сфере является целевое использование бюджетных средств.
Важный момент
Следует учесть, что в соответствии со второй частью ст. 306.1, действие/бездействие, которое нарушает БК и прочие правовые акты, регламентирующие финансовые отношения, совершенные субъектом, который не является участником бюджетного процесса, предполагает ответственность. Соответствующие меры устанавливаются законодательством. Применение конкретного наказания осуществляется в зависимости от серьезности допущенного нарушения.
Нецелевое расходование бюджетных средств
Возможные нарушения БК могут состоять в:
- Направлении поступлений на оплату затрат, не предусмотренных в плане финансово-хозяйственных операций на соответствующий год.
- Несанкционированном перемещении средств по статьям. В частности имеются в виду случаи, когда руководство организации решает выделить бюджетные средства, поступившие для финансирования одних нужд, на другие потребности.
- Направлении финансирования на покрытие затрат, которые должны производиться за счет поступлений из фондов другого уровня.
- Использовании средств на оплату расходов, возмещаемых деньгами внебюджетных фондов.
- Оплате услуг и работ, не относящихся к деятельности учреждения, оказании помощи коммерческим предприятиям, в том числе для их создания или покрытия их затрат.
- Финансировании объектов и строительства, не включенных в план, расходов, не предусмотренных в сметной документации.
В практике надзорных органов выявляются и иные серьезные нарушения.
Административная ответственность
Бюджетный кодекс устанавливает, что к нарушителям действующего в сфере финансов законодательства могут применяться меры, предусмотренные в нормах. В зависимости от последствий, ответственность может быть административной или уголовной. В первом случае, если ответственный субъект нарушил Бюджетный кодекс, к нему применяется ст. 15.14 КоАП. В норме устанавливается ответственность за направление ассигнований на покрытие затрат, не предусмотренных в законе/решении, сводной росписи, смете, соглашении/договоре или ином документе, выступающем в качестве основания для предоставления соответствующих сумм. При этом для применения административного наказания в составе деяния должны отсутствовать признаки преступления. Нарушителям в соответствии со ст. 15.14 КоАП грозит штраф в сумме:
- 20-50 тыс. руб. - для должностных лиц;
- 5-20% от размера средств, которые были получены из бюджета и использованы не по целевому назначению.
Должностным лицам денежное взыскание может быть заменено на дисквалификацию на 1-3 г.
Нюанс
В соответствии со ст. 78.1 БК (ч. 1), для предусмотрены субсидии на финансирование выполнения ими Они рассчитываются исходя из нормативных затрат на предоставление услуг организациям и гражданам, а также на содержание имущества. Субсидии могут предоставляться и на иные цели. Правила отчисления устанавливаются Правительством, исполнительной структурой региональной власти либо местного самоуправления. К примеру, субсидии на прочие цели предоставляются учреждениям по правилам, определенным по согласованию с Минфином структурами, реализующими полномочия и функции учредителя. Данный порядок должен предусматривать положения об условиях, сроках, размере, направлениях распределения сумм. Из этого следует, что соглашение, которое учреждение заключает с учредителем, выступает в качестве правового основания для выделения бюджетных средств.
Уголовное наказание
Кроме административной предусматриваются и по УК. Соответствующие меры фиксируются в ст. 285.1. В части первой наказание назначается за расходование средств должностными лицами на цели, которые не соответствуют условиям их принятия, утвержденным законом/решением, сметой, и совершенное в крупном размере. За такое деяние установлены наказания в виде:
- Штрафа в сумме 100-300 тыс. руб. или равного доходу за 1-2 года.
- Принудительных работ не более 2 лет или тюремного заключения на такой же срок. Дополнительно может устанавливаться запрет на замещение ряда постов или ведения отдельных видов деятельности в течение 3 лет
- Ареста до полугода.
Крупным размером считается сумма более 1,5 млн руб. В части второй нормы предусматривается ответственность за указанные деяния, совершенные с отягчающими обстоятельствами.
Оспаривание результатов проверки
Стоит сказать, что случаи, когда организация не согласна с выводами инспекции, не являются редкостью. В соответствии с общими правилами, оспаривать результаты о нецелевом расходовании ассигнований можно в судебном и претензионном порядке. В первом случае организации следует воспользоваться положениями 198 статьи АПК (ч. 1). Для обжалования решения проверяющих необходимо направить иск с требованием признать документ недействительным. Досудебный порядок регламентируется, как правило, нормативными актами, устанавливающими правила осуществления контрольными органами их деятельности. К примеру, по положениям Административного регламента Росфиннадзора, проверяемая организация может направить письменное возражение на акт в пятидневный срок с даты его получения. В сообщении следует указать, с какими именно выводами не согласно учреждение. Возражение должно быть мотивированным. Для обоснования своей позиции следует ссылаться на нормы законодательства.
Заключение
По ст. 18 БК для формирования и исполнения бюджетов используется специальная классификация. Она представлена в виде группировки доходов, затрат и источников покрытия дефицитов. В ее состав, в числе прочего, входит КОСГУ - комплекс операций, выполняемых в секторе гос. управления. Для эффективного планирования и распределения поступлений вопросы, касающиеся отражения затрат по статьям, могут регламентироваться сметой, гос. заданием, методическими рекомендациями распорядителя средств. Как указывает Минфин в письме № 02‑07‑10/534 от 27 февраля 2012 г., рассматривая нарушения, которые выявляют контрольные органы, следует объективно, всесторонне и полно установить все обстоятельства в комплексе. Кроме этого, нужно определить условия и причины нецелевого расходования в каждом отдельном случае.
Формально существует определение получателя в БК. Его точки зрения, получатель как участник бюджетного процесса: орган власти и управления, учреждение , кот имеет право на принятие и исполнение бюджетных обязательств . Принятие обязательств происходит через ГП договор (или гос контракт) под выделенные ему бюджетные средства.
Ранее в БК было указание, что получателем может выступать и иная организация . Сегодня это осталось лишь в подзаконных актах. То есть для разных целей в ряде случаев получатель трактуется по-разному. Например, приказы Минфина от 25.12.08 употребляет термин «прямой получатель средств». В самом БК сказано, что «Росатом» может осуществлять полномочия получателя, хотя не является органом гос власти и бюджетным учреждением.
Существуют и еще иные получатели: получатели за пределами РФ. Проблема признания в качестве получателей обособленных подразделений бюджетных учреждений . Ранее существовала проблема рассмотрения публ-правовых образований как получателей.
Ст 289: нецелевое использование бюджетных средств. Оно может выражается в направлении на цели, не соответствующие … иным правовым основаниям. Тем самым не рассматривается ли в качестве получателей ден средств получателей субсидий, бюджетных кредитов?!
Минэкономразвития от 7 сент 2009: негос учреждение не может наделяется статусом получателя. А иногда налоговые льготы устанавливаются получателем бюджетных средств.
Полномочия получателя:
1. принятие и исполнение бюджетной сметы – документ, кот устанавливает лимиты бюджетных обязательств. Иных доходов, кроме лимитов, у получателя и быть не может. Но в отношения бюджетных учреждений на сегодня сохраняется переходный период, когда учреждения имеют доход от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности с особым режимом использования. Проект закона О статусе бюджетных учреждений в развитие БК дает возможность законодателю этот режим в любой момент пресечь.
Через договоры в соответствии с ними исполняет обязательства под выделенные ему бюджетные средства.
2. обеспечивает результативность
3. вносит предложения по изменению росписи
4. ведет особым образом учёт , предоставляет отчетность
Тем самым категория получателя почти совпадает с категорией бюджетного учреждения. Но понятие учреждения дается самостоятельно в БК: это гос (муниц) учреждение , оказывающее гос (муниц) услуги на основании гос (муниц) задания за счет средств бюджетной сметы .
Эти же положения распространяются на органы гос власти и органы управления гос внебюджетными фондами. Это имеет смысл, так как не все органы гос власти являются распорядителями , они только получают деньги, не имея подведомственных учреждений.
Особенности правового статуса. У бюджетных учреждений все операции должны отражаться в системе лицевых счетов . Для фед органов они открываются в органах фед казначейства , для бюджетных учреждений субъектов или МО возможны варианты (при наличии соглашения с фед казначейством – через органы федерации). Наличие счетов в др организациях – ответственность руководителей вплоть до уголовной. Субсидии и кредиты не предоставляются , так как порядок финансирования особый.
БК имеет ряд норм о бюджетных учреждениях при заключении ГП договоров. Это нормы БК, кот регулируют вопросы исполнения обязательств или их изменения в случае изменения лимитов . Подобные нормы используются при введении сокращения лимитов или по иным основаниям они уменьшаются. При невозможности исполнения ГП обязательства, должны быть согласованы новые условия ГП договора или гос контракта, и в этом случае контрагент может претендовать только на возмещение фактически понесенного ущерба , никакой упущенной выгоды.
Заключение договора и их оплата в рамках лимитов. У публ-прав образования в отношении долгов бюджетного учреждения возникает субсидиарная ответственность . Но публ субъекту этого не хочется => найти бы конструкцию, когда такой ответственности не будет… и вот она есть! О, чудо! При нарушении бюджетным учреждением порядка учета бюджетных обязательств санкционирования оплаты приостанавливается . Фед казначейство, получая копию договора от бюджетного учреждения, видит, что по этому договору кода бюджетной классификации необходимо произвести расчет средств в соотв в лимитами. Публ субъект стремиться учесть все подлежащие оплате обязательства. И если этот порядок нарушается, то происходит приостановление санкционирования оплаты обязательства.
Другой механизм, который многими критикуется: нарушение бюджетным учреждением порядка заключения является основанием для признания этих договоров недействительными по иску главного распорядителя (распорядителя) . Попытка установить основание действительности в зависимости от наличия фин средств подвергается критике, ибо сделка не может зависеть от наличия ден средств на определенный момент времени.
В отношения доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности особый порядок на основании ФЗ № 63 от 26.04 2007. По ним составляется смета доходов и расходов. Используется на основании разрешения распорядителей. Смета составляется в разрезе кодов бюджетной классификации, даже для выдачи кредита собственным работникам. А если нет кода?! Тогда есть любимый код «прочее»!
Получатели бюджетных средств признаются участниками бюджетного процесса (статья 152 БК РФ). Статус участников бюджетного процесса предполагает наличие бюджетных прав и обязанностей у данной категории лиц. Анализ бюджетных полномочий, приведенных в статье 162 БК РФ, позволяет сделать вывод о том, что получателями бюджетных средств могут выступать только бюджетные учреждения, особенности правового положения которых определяет статья 161 БК РФ.
Данный вывод опирается в частности на то обстоятельство, что получатели бюджетных средств составляют и исполняют бюджетную смету. Институт бюджетной сметы неразрывно связан с бюджетным учреждением (пункт 1 статьи 161; статья 221 БК РФ). В определенииполучателя бюджетных средств (статья 6 БК РФ) также наблюдается отождествление последнего с бюджетным учреждением. Получателем бюджетных средств признается орган публичной власти, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств. Основным признаком получателя бюджетных средств признается наличие полномочия по принятию и исполнению бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Специальное указание на органы публичной власти не свидетельствует о существовании иного получателя бюджетных средств, т. к. они также наделяются статусом бюджетного учреждения (пункт 6 статьи 161 БК РФ). Таким образом, действующие положения Бюджетного кодекса РФ, указывают на изменение подходов законодателя в этом вопросе, поскольку ранее к числу получателей бюджетных средств также относились и иные организации (не бюджетные учреждения), имеющие право на получение бюджетных средств согласно бюджетной росписи.
К бюджетным обязанностям получателей бюджетных средств относятся полномочия, которые реализуются на этапе исполнения бюджетов по расходам, в том числе:
· принятие и исполнение бюджетных обязательств в пределах лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
· ведение бюджетного учета;
· формирование и представление бюджетной отчетности;
· обеспечение результативности и целевой характер использования бюджетных ассигнований.
К бюджетным правам можно отнести право на предложения по изменению бюджетной росписи, которые могут быть адресованы главному распорядителю бюджетных средств.
§ 6. Правовой статус бюджетного учреждения как участника бюджетного процесса
Являясь организацией, созданной публично-правовым образованием для осуществления функций некоммерческого характера, бюджетное учреждение в соответствии с частью 3 пункта 2 статьи 120 ГК РФ финансируется собственником. Поэтому в бюджетном процессе такое учреждение выступает в качестве получателя бюджетных средств, которому предоставляется право на принятие и исполнение обязательств за счет средств соответствующего бюджета. В ходе бюджетной реформы статус бюджетного учреждения как получателя бюджетных средств претерпевал серьезные изменения.
На начальном этапе реформирования серьезную озабоченность вызывал непрекращающийся рост задолженности бюджетных учреждений перед контрагентами по гражданско-правовым сделкам, субсидиарную ответственность по которой несут соответствующие публично-правовые образования. В то же время бюджетные учреждения продолжали активно использовать право на осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, реальный объем доходов от которой зачастую оказывался вне поля зрения публичного субъекта в связи с поступлением таких доходов в самостоятельное распоряжение учреждений. Это предопределило закрепление в Бюджетном кодексе РФ, вступившем в законную силу с 1 января 2000 года, положений, направленных на реальное усиление контроля за финансовой деятельностью бюджетных учреждений.
Суть изменений статуса бюджетных учреждений на этом этапе сводилась к обеспечению непосредственного и постоянного контроля органов исполнительной власти за формированием доходов и осуществлением расходов бюджетных учреждений в целях предотвращения формирования у них не обеспеченной финансированием задолженности. Особую роль в решении этой задачи играет открытие бюджетным учреждениям вместо банковских счетов так называемых лицевых счетов в соответствующих органах исполнительной власти (на федеральном уровне – в органах федерального казначейства) для отражения на них всех доходов учреждений (включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), а также осуществления с этих счетов расходов под контролем публичного субъекта. При этом доходы бюджетного учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности были признаны законодателем доходами соответствующего бюджета, что позволило рассматривать их в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования соответствующего учреждения.
Однако это не привело на первоначальном этапе к полному отождествлению режима доходов, получаемых бюджетными учреждениями непосредственно из бюджета, с режимом доходов от предпринимательской деятельности. Что касается объема прав учреждения по распоряжению средствами, получаемыми непосредственно из бюджета, то он строго ограничен утверждаемой учреждению главным распорядителем (распорядителем) сметой и пределами доведенных до учреждения главным распорядителем (распорядителем) лимитов на их использование (лимитов бюджетных обязательств). В отличие от этого, доходы от предпринимательской деятельности учреждения расходуются им, хотя и в соответствии с утвержденной главным распорядителем (распорядителем) сметой, но в пределах фактического поступления этих средств на лицевой счет учреждения, то есть без установления собственником лимитов на их использование.
Сохранение существенных различий в правовом режиме доходов бюджетных учреждений предопределило стремление законодателя закрепить правовые механизмы, обеспечивающие их надлежащее использование на основе разграничения обязательств учреждения, возникающих, с одной стороны, в результате осуществления деятельности за счет бюджетных средств, а с другой – в результате приносящей доход деятельности. Такое разграничение позволяет публичному субъекту устанавливать различные правовые последствия превышения бюджетными учреждениями финансовых полномочий на использование одного или второго вида доходов. В бюджетном законодательстве этого периода появляются положения о том, что обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета, не подлежат оплате за счет средств этого бюджета на соответствующий год, если они приняты учреждениями сверх установленных им лимитов бюджетных обязательств. Превышение лимитов рассматривается законодателем в качестве основания для признания заключенных бюджетными учреждениями договоров недействительными по иску вышестоящей организации. (См., например: пункты 2 и 4 статьи 115 Федерального закона от 19 декабря 2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год».)
Однако попытки разграничения обязательств бюджетного учреждения не могли привести к желаемой цели, поскольку являющееся юридическим лицом учреждение представляет собой в соответствии с гражданским законодательством единый имущественный комплекс. Поэтому ни один договор, заключенный учреждением, осуществляющим приносящую доход деятельность, фактически не может быть признан недействительным в связи с превышением при его заключении лимитов бюджетных обязательств, поскольку учреждение всегда может сослаться на то, что предполагало его оплату за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Таким образом, сохранение за бюджетными учреждениями права самостоятельно (без установления лимитов) распоряжаться средствами от приносящей доход деятельности не позволило создать механизмы, исключающие принятие такими учреждениями не обеспеченных финансированием обязательств, по которым наступает субсидиарная ответственность собственника. (См. подробнее: Кустова М. В. Правовой режим доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (бюджетно-правовой аспект). / В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб, Питер, 2002. С.22-41).
Поэтому дальнейшее развитие законодательства связывается с разграничением форм, в которых могут создаваться государственные (муниципальные) учреждения. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», как это следует из его наименования, регламентирует статус государственных (муниципальных) учреждений принципиально новой формы. Публичный субъект не обременен обязанностью по содержанию автономных учреждений на основе сметы, а также субсидиарной ответственностью по их долгам. Вместе с тем он сохраняет право устанавливать для них государственные (муниципальные) задания, финансирование которых осуществляется на основе предоставления автономным учреждениям субсидий из соответствующих бюджетов. В результате автономное учреждение получает полную свободу в распоряжении доходами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, но и самостоятельно отвечает по своим обязательствам.
Наряду с этим сохраняются и государственные (муниципальные) учреждения в форме бюджетных учреждений, однако с существенным уточнением Бюджетным кодексом РФ их статуса. После внесения в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ изменений, часть 39 статьи 6 БК РФ понимает под бюджетным учреждением государственное или муниципальное учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. При этом в соответствии с частью 40 статьи 6 БК РФ бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.
Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ концептуально меняет подходы к определению правового режима доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений. В соответствии с положениями пункта 5 статьи 41 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности, при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются после уплаты налогов и сборов в состав доходов бюджета. Исключения из этого правила установлены лишь для доходов от использования имущества автономных учреждений, а также имущества, закрепленного за государственными муниципальными унитарными предприятиями, в том числе казенными.
При этом в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют какие-либо нормы, позволяющие прийти к выводу о наличии хотя бы отдельных элементов специфики в распределении и использовании таких доходов в сравнении с иными доходами бюджетов. В то же время часть 2 пункта 1 статьи 161 БК РФ содержит общее требование об осуществлении бюджетным учреждением операций по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, которая как уже отмечалось, устанавливает бюджетному учреждению лимиты бюджетных обязательств.
Наряду с этим следует обратить внимание на то, что пункт 4 статьи 161 БК РФ прямо исключает возможность получения бюджетными учреждениями не только бюджетных кредитов, кредитов (займов), но и субсидий. А это значит, что новая редакция Бюджетного кодекса РФ не предполагает возможности получения учреждениями бюджетных грантов, предоставление которых имело до этого момента весьма широкое распространение.
Операции с бюджетными средствами бюджетное учреждение осуществляет, как и прежде, через лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования) (часть 1 пункта 1 статьи 161 БК РФ). Это позволяет обеспечить контроль за использованием бюджетными учреждениями средств бюджета еще до совершения соответствующей финансовой операции, исключив нецелевое использование ими бюджетных средств.
В условиях отказа от особого режима доходов, получаемых от оказания платных услуг бюджетных учреждений, возрастает значимость требования, в соответствии с которым заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих оплате за счет бюджетных средств, производится в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. С 1 января 2008 года соответствующая норма впервые получает свое закрепление на уровне Бюджетного кодекса РФ (часть 2 пункта 2 статьи 161 БК РФ). Соблюдение бюджетными учреждениями этого требования исключает заключение ими сделок, не обеспеченных достаточным бюджетным финансированием. Если же учреждение нарушает рассматриваемое требование, то это становится в соответствии частью 4 пункта 2 статьи 161 БК РФ основанием для признания соответствующих договоров недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.
Особое внимание необходимо обратить на механизм обеспечения законодателем баланса публичного и частного интереса в ситуации, когда исполнение бюджетным учреждением обязательств, вытекающих из заключенных им договоров, становится невозможным по причине уменьшения ему главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств. В этом случае бюджетное учреждение в соответствии с пунктом 3 статьи 161 БК РФ должно согласовать новые сроки, а если это необходимо, и другие условия договора. При этом контрагент бюджетного учреждения вправе потребовать возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий сделки.
Существенные изменения в статусе бюджетных учреждений предопределены, в конечном счете, реформированием бюджетного процесса в целом, организация которого должна строиться в соответствии с новыми подходами на основе расходных обязательств публично-правовых образований. В этих условиях бюджетным учреждениям закономерно отводится роль участников бюджетного процесса, обеспечивающих принятие и последующее исполнение таких обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Вместе с тем, очевидно, что немедленное претворение в жизнь новой концепции способно негативно отразиться на деловой активности бюджетных учреждений, в связи с чем предполагается установление некоторого переходного периода для завершения реформы.
Поэтому пункты 10 и 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ устанавливают переходные положения для применения пункта 5 статьи 41 БК РФ. Речь идет о принятии федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. При этом до вступления в силу этого федерального закона доходы от сдачи в аренду имущества, находящего в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям культуры, искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах этих учреждений в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально-технической базы.
Что касается средств, полученных бюджетным учреждением от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности, то их прежний правовой режим может быть сохранен до принятия специального закона, если это будет предусмотрено законом (решением) о бюджете. Поэтому статья 6 Федерального закона от 24 июля 2007 года №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» предусматривает особенности использования средств федеральными бюджетными учреждениями, предполагающие сохранение на это время прежнего режима доходов, получаемых бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В целях сохранения (до принятия специального федерального закона) прежнего режима соответствующих средств, получаемых бюджетными учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями, аналогичные положения должны быть предусмотрены соответственно в законах о бюджетах субъектов РФ и решениях о местных бюджетах. Законом субъекта РФ и муниципальным правовым актом может быть установлен на этот период также порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ и в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям субъектов РФ (муниципальным бюджетным учреждениям) культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям.
